Статті

Проблема подвійного/множинного громадянства в Україні – коментар

Оприлюднено

Лібералізація національних законодавств стосовно подвійного або множинного громадянства є сучасною світовою тенденцією, але підходи, умови та вимоги для набуття (або збереження) двох чи кількох паспортів суттєво різняться.

Загалом, приблизно дві третини держав світу дозволяють своїм громадянам мати паспорти інших держав; при тому спостерігається певна залежність від ступеню заможності країни: чим вона багатша, тим вірогідніше визнання подвійного/множинного громадянства. Переконливим прикладом такого тренду є країни північної Європи; до останнього часу, винятком була лише Норвегія, але у грудні 2018 року її парламентом було дозволено подвійне громадянство «для всіх тих, хто має міцні зв’язки і з їхньою батьківщиною, і з країною проживання».

Чинне законодавство України про єдине громадянство прописане у такий спосіб, що дозволяє різне, часто довільне, трактування його положень. Йдеться як про Ст. 4 і 25 Конституції України, так і про статті Закону про громадянство України в редакції від 19.02.2016, зокрема, Ст. 2 і статей Розділу 3 (Припинення громадянства України та скасування рішень про набуття громадянства України). Невизначеність законодавчих норм призвела до того, що значна кількість громадян України, зокрема, в Чернівецькій і Закарпатській областях має, поряд з українським, громадянство сусідніх держав – у першому випадку, Румунії, у другому – Угорщини (обидві країни запровадили спрощену процедуру отримання свого громадянства). 

До трагічних подій, що спіткали Україну після Революції гідності, українська влада не звертала особливої уваги на порушення принципу єдиного громадянства і закривала очі навіть на більш-менш масові випадки набуття українцями громадянства інших країн. Ситуація з фактичною наявністю двох або кількох паспортів у громадян України – включно з державними чиновниками, очільниками органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатами ВР, місцевих рад тощо – суттєво загострилася у 2014 році після окупації Криму і збройної агресії Російської Федерації на сході України. Додаткового напруження додали скандали навколо угорських паспортів у Закарпатті, потрапляння внаслідок цього низки чиновників у базу «Миротворця» і відповідних реакцій в Україні та Угорщині, які призвели до подальшого погіршення міждержавних відносин, вже до того зіпсованих через «мовну» Статтю 7 нового закону про освіту. 

Наразі для України питання подвійного/множинного громадянства є надзвичайно актуальним з кількох причин. По-перше, воно напряму стосується української діаспори – як «старої», що нараховує вже низку поколінь, так і нової, тобто емігрантів, які виїхали з України вже за часів її незалежності, але бажають зберегти зв’язки з Батьківщиною. По-друге, треба шукати цивілізованих шляхів розв’язання вищезгаданої проблеми наявності двох паспортів у членів компактно проживаючих національних меншин – у першу чергу, угорців та румунів. По-третє, необхідно знайти вихід із загрозливої для національної безпеки України ситуації, пов’язаної з появою значної кількості українських громадян з російськими паспортами. Це вже сталося на окупованій території Донбасу, де внаслідок активного сприяння цьому процесу з боку РФ російське громадянство отримали вже сотні тисяч жителів. Разом з іншими численними ознаками жорсткої русифікації (інформаційний простір, мова, система освіти, запровадження російських рублів замість української гривні тощо) ця обставина надзвичайно ускладнює перспективи не тільки деокупації, а й подальшої справжньої реінтеграції ОРДЛО.  При тому зауважимо, що на відміну від ситуації в окупованому Криму, де російське громадянство, всупереч нормам міжнародного права, було фактично силоміць нав’язане державою-окупантом і тому не визнається Україною, жителі окупованої частини Донбасу скористалися можливістю набути російське громадянство значною мірою добровільно. Тому цей правовий аспект загальної проблеми громадянства мав би розроблятися в комплексі з підготовкою й ухваленням законопроєктів про колаборантів, воєнних злочинців, амністію тощо. 

Протягом останніх років відбувалися неодноразові спроби вдосконалити українське законодавство з питань громадянства. Перші законодавчі ініціативи виявилися невдалими; зокрема, йдеться про два президентських законопроєкти – поданих, відповідно, у березні 2017 року (№ 6175, про внесення змін до закону про громадянство щодо реалізації права змінити громадянство, фактично означав автоматичне позбавлення українського громадянства за наявності іншого) й у квітні 2018 року (№ 8297, проект Закону про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо удосконалення окремих положень). Обидва президентські законопроєкти спричинили обурення і жорстку критику з боку незалежних експертів, правозахисників, представників української діаспори, а також лідерів Меджлісу кримськотатарського народу (HTTPS://WWW.EUROINTEGRATION.COM.UA/ARTICLES/2017/03/15/7063044/; https://ua.krymr.com/a/29239633.html). Враховуючи негативну реакцію громадськості й обґрунтовані побоювання стосовно сумних наслідків для жителів окупованого Криму, 16 травня 2018 р. Президент Петро Порошенко відкликав законопроєкт № 8297; 20 травня 2019 р. був відкликаний і проєкт закону № 6175. Не знайшли підтримки і були зняті з розгляду ВР й альтернативні законопроєкти, зокрема, підготовлені депутатами Опозиційного блоку Олександром Вілкулом і Юрієм Бойком. 

Наразі новий законопроєкт № 2590 «Про внесення змін до деяких законів України щодо питань громадянства»  обговорюється на міжвідомчих робочих нарадах, в яких бере участь представник Світового конгресу українців (СКУ).  Оскільки одне з основних завдань цієї роботи  полягає в оптимальному врегулюванні й легалізації подвійного/множинного громадянства, варто детальніше розглянути, як це питання вирішується в інших країнах.

Найважливішим для України можна вважати досвід європейських країн, зокрема – Центральної та Східної Європи. Практично всі сусідні країни, у різні часи, значно пом’якшили своє ставлення до проблеми подвійного громадянства; у деяких з них законодавчі зміни відбулися відносно недавно: Польща дозволила подвійне громадянство та спростила надання його іноземцям у 2012 році, Чехіяз 1 січня 2014 року.

Цікавим для України є й досвід балтійських країн. Зокрема, важливо взяти до уваги досвід Латвії, де, як і в Україні, не є бажаним подвійне громадянство з Російською Федерацією. Для цього застосовано так званий «селективний» підхід. Тобто, не робити для РФ «виняток» (як на цьому наголошував, зокрема, екс-міністр МЗС Павло Клімкін), а навпаки, чітко окреслити коло держав, з якими це можливо. Згідно зі змінами у латвійському законі про громадянство, ухваленими у травні 2013 року, такими країнами є члени ЄС, НАТО, Європейської Асоціації вільної торгівлі, а також Австралія, Нова Зеландія та Бразилія. Головною метою цих змін було вироблення політики, яка сприятиме не тільки збереженню зв’язків з діаспорою, а й посиленню її ролі у розвитку країни та всебічному залученню до цього  її представників. В окремих випадках збереження громадянства країни, не згаданої у цьому переліку, може бути дозволено Кабінетом міністрів Латвії (детальніше див. https://www.pmlp.gov.lv/ru/home-ru/uslugi/grazhdanstvo/pilsonibas-lik-ru/). Для Латвії, що потерпає від депопуляції внаслідок еміграції та низького рівня народжуваності, така мотивація є цілком зрозумілою і виправданою; для України – також. При тому визначення країн, з якими подвійне громадянство можливе (і бажане), а не тих, з якими заборонено, дозволило б уникнути політичних і дипломатичних ускладнень та скандальних звинувачень. Зазначимо, що подібний «селективний підхід» не є чимось унікальним; його використовують також інші країни, зокрема, Іспанія та Пакистан.

Не тільки Росія, а й Україна та інші пострадянські країни не потрапили у латвійський список «привілейованих» держав. Але оскільки серед законодавчих змін передбачено й набуття подвійного громадянства шляхом підписання з іншою країною окремої угоди, зважаючи на встановлені з Латвією дружні міждержавні стосунки, для української дипломатії це відкриває «віконце можливостей» для початку переговорів задля створення такого важливого прецеденту.

Повчальним є й литовський досвід провальної спроби легалізувати інститут подвійного громадянства шляхом референдуму. У першому розділі Конституції Литви сказано, що за винятком окремих, передбачених законом, випадків, ніхто не може бути одночасно громадянином Литви та іншої держави, причому таке положення може бути зміненим тільки на референдумі й у разі, якщо за це проголосує більше половини виборців. Це питання вперше було порушено Сеймом у листопаді 2014 року; кілька років тривало його жваве обговорення. 10 березня 2019 р. була призначена дата референдуму, який відбувся 12 травня – одночасно з президентськими виборами та іншим  референдумом про скорочення членів Сейму. Громадяни мали відповісти на запитання, чи згодні вони дозволити зберігати литовський паспорт при отриманні іншого громадянства, але лише «держави, що відповідає критеріям європейської та трансатлантичної інтеграції». Хоча референдум був визнаний таким, що відбувся (взяли участь 52,6% виборців), і 71,8% учасників проголосували «за», їхня кількість складала лише близько 38% усіх виборців Литви. Тому рішення визнали не прийнятим і конституційних змін не відбулося. Причини цього вбачають у тому, що хоча в суспільстві й не було активного спротиву подвійному громадянству, внаслідок відсутності широкої інформаційної кампанії і  роз’яснювальної роботи громадяни просто виявили байдужість до цього  насправді вкрай важливого для Литви питання. Таким чином уся попередня робота парламенту виявилася марною (HTTPS://WWW.EUROINTEGRATION.COM.UA/ARTICLES/2019/05/14/7096090/). В Естонії спроба ввести інститут подвійного громадянства також виявилася провальною: 25 вересня 2018 року естонські депутати не підтримали проєкт закону, який дозволяв громадянам Естонії за народженням мати подвійне громадянство з державами ЄС, США, Австралії, Канади, Швейцарії або Нової Зеландії. Мабуть, пояснення полягає у тому, що ця маленька країна є дуже чутливою до питань власної ідентичності і загроз для її збереження та розвитку. Але заборонене де-юре подвійне громадянство існує де-факто: ті, хто отримали громадянство Естонії за народженням, не можуть бути його позбавлені відповідно до ст. 5.3 Закону про громадянство. 

Таким чином, сучасні світові тенденції, а також прагматичні міркування свідчать про те, що Україні варто домагатися легалізації подвійного/множинного громадянства і лібералізації державної політики у цьому питанні. Але дуже важливо чітко визначити концептуальні підходи і механізми імплементації законодавчих ініціатив з урахуванням світового досвіду і «кращих практик». Доцільним було би впровадження латвійського досвіду, тобто конкретного визначення країн, з якими Україна дозволяє мати подвійне громадянство, а також критерії цього відбору. Не менш привабливим виглядає і можливість реалізувати право на подвійне громадянство шляхом ухвалення відповідних двосторонніх міждержавних угод. Цей інструмент є гнучкішим і дозволяє активніше впливати на зовнішню політику. Наприклад, оскільки Угорщина неодноразово зверталася з подібною пропозицією, Україна могла б на це погодитися, але за певних умов і домовленостей – насамперед, припинення блокування євроатлантичної інтеграції України. Звісно, в першу чергу двосторонні угоди бажано мати з тими країнами, в яких проживають великі й активні українські діаспори. В якості «пілотних проектів» варто розпочати переговори про взаємне визнання громадянства з державами, які відіграють важливу роль у безпекових питаннях і при тому визначені в якості стратегічних партнерів України у новій Стратегії національної безпеки (https://www.president.gov.ua/documents/3922020-35037/); серед таких держав можна виділити Польщу й Туреччину. Враховуючи позитивну динаміку співпраці з Румунією, зокрема, в питаннях безпеки Чорноморського регіону (https://censor.net/ua/news/3217742/ukrayina_ta_rumuniya_pidpysaly_ugodu_pro_zmitsnennya_bezpeky_v_chornomu_mori; HTTPS://WWW.EUROINTEGRATION.COM.UA/NEWS/2020/09/8/7114102/), а також роль румунської національної меншини у двосторонніх відносинах, є сенс обговорити й цю опцію – спочатку, принаймні, на експертному рівні.  

Загалом усі питання, пов’язані із законодавчими змінами у сфері громадянства, бажано обговорювати не тільки у вузькому колі депутатів ВР, представників виконавчої влади та членів президентської адміністрації, а й шляхом публічних дискусій, дебатів, роз’яснювальних інформаційних кампаній, а також у професійних колах зі створенням робочих груп і ширшого залучення до них науковців, правників, незалежних експертів та інших акторів громадянського  суспільства.

Наталя Беліцер

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *